【案例探討】A公司未經(jīng)批準(zhǔn)擅自從事認(rèn)證活動(dòng)案

一、案情介紹

二〇〇九年十二月十四日，乙區(qū)質(zhì)監(jiān)局接甲市質(zhì)監(jiān)局交辦的舉報(bào)稱(chēng)，位于甲市乙區(qū)的A公司因注冊(cè)資金不到位，已被中國(guó)國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)家認(rèn)監(jiān)委）自二〇〇九年九月二日起注銷(xiāo)了認(rèn)證機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)書(shū)，但該公司仍在開(kāi)展認(rèn)證業(yè)務(wù)。乙區(qū)局接舉報(bào)后，執(zhí)法人員對(duì)該公司辦公場(chǎng)所進(jìn)行執(zhí)法檢查，現(xiàn)場(chǎng)查獲該公司在二〇〇九年九月二日之后頒發(fā)的4份質(zhì)量體系認(rèn)證證書(shū)的檔案和9份審核任務(wù)書(shū)。

經(jīng)調(diào)查核實(shí)，A公司自國(guó)家認(rèn)監(jiān)委注銷(xiāo)其認(rèn)證機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)書(shū)之日起，共頒發(fā)質(zhì)量體系認(rèn)證證書(shū)7份，并同時(shí)為其余7家企業(yè)正在提供認(rèn)證服務(wù)。公司九月至十一月期間（至調(diào)查終結(jié)時(shí)）一直處于虧損狀態(tài)，無(wú)違法所得。

該案經(jīng)乙區(qū)質(zhì)監(jiān)局案審會(huì)討論認(rèn)定，A公司未經(jīng)批準(zhǔn)擅自從事認(rèn)證活動(dòng)的行為已經(jīng)違反了《中華人民共和國(guó)認(rèn)證認(rèn)可條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《認(rèn)證條例》）第9條的規(guī)定，依據(jù)《認(rèn)證條例》第57條的規(guī)定，給予行政處罰，處罰決定為：1、在未取得認(rèn)證資質(zhì)期間，責(zé)令停止從事認(rèn)證活動(dòng)；2、處罰款二十五萬(wàn)元整。

二、分析

（一）如何采取“予以取締”的行政處罰措施

依據(jù)《認(rèn)證條例》第57條對(duì)該案進(jìn)行行政處罰時(shí)，如何適用“予以取締”的法律條款存在一定爭(zhēng)議。“予以取締”的內(nèi)涵在法律上沒(méi)有統(tǒng)一的定義，對(duì)其性質(zhì)的認(rèn)定也存在分歧，從而導(dǎo)致對(duì)行政取締行為執(zhí)行的方式也存在不統(tǒng)一的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“予以取締”就是對(duì)主體的取締，在執(zhí)行方式上應(yīng)向工商局行使建議權(quán)，建議吊銷(xiāo)其營(yíng)業(yè)執(zhí)照。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，“予以取締”是對(duì)主體違法行為的禁止，理由是“取締”一詞在現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典中的釋義為“明令取消或禁止”。該公司目前已被注銷(xiāo)了認(rèn)證資質(zhì)，只要責(zé)令該企業(yè)在認(rèn)證資質(zhì)注銷(xiāo)期間不再?gòu)氖抡J(rèn)證服務(wù)活動(dòng)，即對(duì)“予以取締”行政處罰措施執(zhí)行到位。案審會(huì)認(rèn)為該案中A公司被注銷(xiāo)認(rèn)證資格的原因非主觀惡意，主要是由于美元匯率下跌導(dǎo)致原注冊(cè)資本目前換算成人民幣已達(dá)不到認(rèn)證機(jī)構(gòu)成立的最低資本金300萬(wàn)元的要求，公司目前也已經(jīng)完成了增資手續(xù)，正在積極重新申請(qǐng)認(rèn)證資質(zhì)，這樣的公司應(yīng)給予扶持，對(duì)其吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照不合適。本案采納了第二種觀點(diǎn)，將“在未取得認(rèn)證資質(zhì)期間，責(zé)令停止從事認(rèn)證活動(dòng)”作為行政處罰“予以取締”的具體措施。

（二）如何行使自由裁量權(quán)

根據(jù)《認(rèn)證條例》第57條的規(guī)定，處十萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下的罰款進(jìn)行處罰，自由裁量的幅度較大。案審會(huì)認(rèn)為，一是A公司被注銷(xiāo)認(rèn)證資格的原因非主觀惡意，但國(guó)家認(rèn)監(jiān)委于年初已通知該公司要求其增資，否則會(huì)導(dǎo)致認(rèn)證資質(zhì)被注銷(xiāo)，但該公司遲遲未進(jìn)行增資，確有過(guò)錯(cuò)；二是A公司被注銷(xiāo)認(rèn)證資格后，不得再?gòu)氖抡J(rèn)證服務(wù)活動(dòng)，更不能頒發(fā)新的認(rèn)證證書(shū)，但是該公司為了繼續(xù)履行九月二日前與客戶(hù)簽訂的認(rèn)證服務(wù)合同，新頒發(fā)了質(zhì)量體系認(rèn)證證書(shū)，從事了認(rèn)證服務(wù)活動(dòng)，確實(shí)沒(méi)有再接新的認(rèn)證業(yè)務(wù)；三是案件調(diào)查中，A公司配合調(diào)查態(tài)度較好，并積極要求整改，也已完成增資手續(xù)，正在重新申請(qǐng)認(rèn)證資質(zhì)。案審會(huì)基于這三點(diǎn)考慮，認(rèn)為給予其一般處罰較為合理。

（三）如何認(rèn)定違法所得

該案件中違法所得是如何認(rèn)定的，也成為案件討論的焦點(diǎn)?！墩J(rèn)證條例》對(duì)違法所得沒(méi)有具體的定義，參考《關(guān)于實(shí)施<中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法>若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第十一條的規(guī)定，“……。本法所稱(chēng)違法所得是指獲取的利潤(rùn)。”對(duì)公司從事非法活動(dòng)計(jì)算違法所得，一般可以對(duì)每筆非法活動(dòng)的貨值和成本進(jìn)行核算，以計(jì)算利潤(rùn)收入，尤其是對(duì)買(mǎi)賣(mài)非法商品行為利潤(rùn)的計(jì)算可以采用此種方法。但該公司從事的是認(rèn)證服務(wù)行為，在該公司非法從事認(rèn)證活動(dòng)的九-十一月期間，對(duì)每筆認(rèn)證服務(wù)進(jìn)行審計(jì)，計(jì)算違法所得難度較高。但該公司特殊性在于開(kāi)展的所有業(yè)務(wù)就是提供認(rèn)證服務(wù)，不再?gòu)氖缕渌麡I(yè)務(wù)，在該公司非法從事認(rèn)證活動(dòng)的九-十一月期間，由于認(rèn)監(jiān)委網(wǎng)站已經(jīng)發(fā)布了該公司認(rèn)證資質(zhì)注銷(xiāo)的通知，該公司對(duì)外認(rèn)證業(yè)務(wù)明顯下降，因此該公司這幾個(gè)月的月財(cái)務(wù)報(bào)表中顯示的利潤(rùn)總額可以認(rèn)為是該公司擅自從事認(rèn)證服務(wù)，剔除各種管理費(fèi)用、財(cái)務(wù)費(fèi)用后的違法所得。所以，案審會(huì)認(rèn)為，通過(guò)公司提供的每月報(bào)送稅務(wù)局的報(bào)表顯示的數(shù)據(jù)計(jì)算該案的違法所得較為合理。

三、啟示

（一）案由新穎，規(guī)范市場(chǎng)

隨著認(rèn)證市場(chǎng)的不斷發(fā)展，認(rèn)證機(jī)構(gòu)數(shù)量不斷增加，認(rèn)證機(jī)構(gòu)合法性問(wèn)題，認(rèn)證行為合法合規(guī)問(wèn)題日益突出，社會(huì)對(duì)認(rèn)證證書(shū)的有效性問(wèn)題存在一定質(zhì)疑，這方面問(wèn)題的執(zhí)法檢查和查處將成為質(zhì)監(jiān)部門(mén)新的執(zhí)法領(lǐng)域。該案件的辦理對(duì)質(zhì)監(jiān)部門(mén)有效運(yùn)用《認(rèn)證條例》等法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的執(zhí)法檢查力度，查處認(rèn)證機(jī)構(gòu)違法認(rèn)證行為找到了一個(gè)突破口，對(duì)不斷規(guī)范認(rèn)證機(jī)構(gòu)市場(chǎng)具有一定的借鑒意義。

（二）周密部署，收集證據(jù)

乙區(qū)質(zhì)監(jiān)局接市局交辦的舉報(bào)后，沒(méi)有立即盲目地采取行動(dòng)，而是主要做了三方面的準(zhǔn)備工作，一是對(duì)該種行為的法律界定進(jìn)行了了解，確定了取證的重點(diǎn)；二是對(duì)該公司被注銷(xiāo)認(rèn)證資格的信息和該公司網(wǎng)頁(yè)信息進(jìn)行查詢(xún)，以初步確定公司目前的運(yùn)營(yíng)狀況和違法信息；三是向舉報(bào)人發(fā)送郵件，希望舉報(bào)人能進(jìn)一步提供該公司提供非法認(rèn)證服務(wù)的證據(jù)材料。在這三方面準(zhǔn)備工作的基礎(chǔ)上，執(zhí)法人員在接到移送舉報(bào)信息的第二天下午，就有目的地迅速開(kāi)展執(zhí)法檢查活動(dòng)。在辦公現(xiàn)場(chǎng)，執(zhí)法人員根據(jù)事前布置的取證重點(diǎn)開(kāi)展工作，迅速在檔案室和工作人員辦公桌上獲取了在二○○九年九月二日以后頒發(fā)的質(zhì)量體系認(rèn)證證書(shū)的檔案、體現(xiàn)認(rèn)證服務(wù)活動(dòng)的審核任務(wù)書(shū)和相關(guān)認(rèn)證現(xiàn)場(chǎng)審查記錄材料等證據(jù)。由于事前的周密部署，現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)證據(jù)的全面采集為案件的定性和進(jìn)一步開(kāi)展調(diào)查取證活動(dòng)奠定了良好的基礎(chǔ)。

（三）扶持企業(yè)，整改到位

乙區(qū)局認(rèn)為，A公司是中英合資的認(rèn)證服務(wù)公司，正是目前中心城區(qū)招商引資的重點(diǎn)服務(wù)性企業(yè)。因此，在案件辦理結(jié)束后，執(zhí)法人員及時(shí)將案件處理結(jié)果報(bào)送市局認(rèn)證處，在給舉報(bào)人一個(gè)滿(mǎn)意答復(fù)的同時(shí)，由市局認(rèn)證處將處理結(jié)果報(bào)送國(guó)家認(rèn)監(jiān)委，幫助企業(yè)積極獲證。執(zhí)法人員還在案件辦理后對(duì)企業(yè)進(jìn)行了回訪，企業(yè)在查處后確實(shí)停止了認(rèn)證服務(wù)活動(dòng)，并于二〇一〇年六月重新獲得了認(rèn)證機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)證書(shū)，目前認(rèn)證業(yè)務(wù)開(kāi)展順利。該案件在有效查處違法行為的同時(shí)，積極扶持企業(yè)，為企業(yè)做好服務(wù)工作，并做好了整改回訪工作，這也是案件辦理的一大亮點(diǎn)。